Audition au Sénat de M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France à l’OTAN (22 janvier 2013)

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat a auditionné le 22 janvier Son Exc. M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l’OTAN.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je vous remercie, Monsieur l’Ambassadeur, d’avoir accepté de venir à nouveau devant notre commission pour nous présenter les principaux dossiers d’actualité au sein de l’OTAN et nous parler de la place et de l’influence de la France au sein de l’Alliance atlantique.

Depuis votre dernière audition, l’an dernier, à la veille du Sommet de Chicago, les choses ont beaucoup évolué, avec notamment le retrait des forces combattantes françaises d’Afghanistan ou la récente intervention française au Mali.

Sur la base du rapport de M. Hubert Védrine, le Président de la République a également confirmé le retour plein et entier de la France au sein de l’OTAN et a souhaité que la France prenne toute sa place au sein de l’Alliance atlantique, tout en plaidant pour une relance de l’Europe de la défense.

Nous serions donc très intéressés de vous entendre sur les principaux dossiers d’actualité au sein de l’OTAN.

Je pense notamment à l’avancement de la défense anti-missiles et à son articulation avec la dissuasion nucléaire, mais aussi à la « Smart Défence ».

Le recours à la spécialisation ou au « financement en commun » vous paraissent-ils réellement de nature à compenser les réductions des budgets de la défense et ne risquent-ils pas paradoxalement d’encourager les pays européens à réduire davantage leur effort, en fragilisant l’industrie européenne de défense et en privilégiant l’achat sur étagère d’équipements américains ?

Plus généralement, quel est votre sentiment sur l’avenir de l’OTAN, notamment à la lumière de la stratégie américaine de rééquilibrage vers la zone Asie Pacifique ? Peut-on imaginer un renforcement du rôle des Européens au sein de l’Alliance et où en sommes-nous des relations entre l’OTAN et l’Europe de la défense ?

Enfin, que faut-il penser de la place et l’influence de la France au sein de l’OTAN ? Avons-nous réellement une vision française et les moyens de peser au sein de l’organisation ?

Au moment où la commission chargée d’élaborer le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale est en train de finaliser ses travaux, sur des sujets aussi essentiels que notre futur modèle d’armée, il me semble qu’il est important de vous entendre.

Je vous laisse maintenant la parole.

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Son Exc. M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord.- Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation à m’exprimer devant la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, un peu moins d’un an après ma précédente audition. C’est un honneur pour moi - comme l’est celui de vous accueillir lorsque vous vous rendez à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, ou dans le cadre de vos missions.

La remise du rapport Védrine en novembre dernier a été pour la France l’occasion d’une réflexion sur le rôle que nous souhaitons voir jouer par l’OTAN dans les années à venir et sur la façon dont nous envisageons notre place au sein de l’Alliance, et il est utile de poursuivre cette réflexion dans le contexte des travaux sur le futur Livre blanc et de la prochaine Loi de Programmation militaire.

L’année 2012 a été pour l’OTAN, ainsi d’ailleurs que pour la France au sein de l’OTAN, une année marquée par des évolutions significatives : l’OTAN s’est engagée à Chicago dans un processus de renforcement de ses capacités conventionnelles, la « Défense Intelligente » ; elle a déclaré une capacité intérimaire de défense antimissile ; elle a également poursuivi la transition en Afghanistan vers la prise en charge par les Afghans de leur propre sécurité, la France ayant quant à elle mis fin à ses missions de combat à la fin de l’année 2012.

Par souci de clarté, je tenterai de résumer ces évolutions et les perspectives de l’Alliance autour de 4 grands axes : 1) la question du partage du fardeau en matière de défense entre Européens et Américains et les développements en matière capacitaire à l’OTAN ; 2) le cadre fixé à Chicago en matière de défense antimissile ; 3) les évolutions et les perspectives de l’engagement de l’OTAN en Afghanistan ; enfin je conclurai sur 4) la façon dont nous envisageons le rôle de l’OTAN et notre place au sein de l’Alliance.

I - Le « partage du fardeau » et la question capacitaire : quels rôles pour l’OTAN et l’UE ?

1) Beaucoup ont noté au cours de l’année écoulée l’annonce par les Etats-Unis de leur « pivot vers l’Asie » et se sont interrogés sur ce que celui-ci signifie pour la relation transatlantique.

Les Etats-Unis, qui estiment faire face en Asie à des défis sécuritaires croissants, ont annoncé l’été dernier le renforcement de leur présence militaire dans cette zone et, parallèlement, leur intention de redéployer une partie de leurs personnels basés en Europe (20 000 personnels environ, pour une présence totale à terme d’environ 70 000 personnels).

Washington a pris soin de souligner qu’il ne s’agit pas d’une remise en cause du lien transatlantique : l’Europe reste le premier partenaire des Etats-Unis dans la plupart des domaines, et sur les questions de sécurité en particulier.

Mais les Etats-Unis estiment par ailleurs, à juste titre, que les pays européens doivent à présent assumer pleinement leurs responsabilités et mieux partager le fardeau. La France ne dit pas autre chose depuis des années. Il nous est bien sûr utile—et il est significatif—que les Etats-Unis, certes pour d’autres raisons que nous, appellent à présent eux aussi les Européens à prendre en charge leur propre sécurité. Contrairement à ce qui fut le cas pendant la guerre froide, et pendant une bonne partie de l’après-guerre froide, les Américains semblent également prêts à ouvrir la réflexion sur un partage accru des responsabilités.

2) Face aux lacunes capacitaires européennes identifiées ces dernières années, et dans le contexte budgétaire que l’on connaît, les chefs d’Etat et de gouvernements de l’OTAN ont endossé lors du sommet de Chicago l’initiative dite de « Smart Defence ».

Sous ce terme nouveau, on désigne une idée en réalité assez ancienne : celle de coopérations multinationales dans le domaine capacitaire, comme celles que nous engageons aujourd’hui avec les Britanniques ou comme celles que la Belgique et les Pays-Bas mènent par exemple depuis longtemps dans le domaine maritime. Ces coopérations permettent de dégager des économies grâce à des synergies multinationales.

Sur les 145 projets multinationaux que le Commandement Allié pour la Transformation a imaginés ou recueillis au titre de la « Défense intelligente », 24 sont considérés comme étant plus mûrs que les autres. La France participe à 14 d’entre eux et est à la tête de deux projets, dans le domaine de gestion des carburants et du soutien médical.

Je connais les craintes que ce projet suscite, Monsieur le Président - et je ne suis pas naïf sur les intentions des industriels américains, d’autant plus enclins à trouver des débouchés supplémentaires parmi les Alliés européens que le budget du Pentagone baisse.

Mais je pense qu’il faut nuancer cette vision. Tout d’abord, les projets de la Défense intelligente sont souvent modestes dans leur périmètre - comme dans leurs retombées industrielles - et portent plus fréquemment sur le développement de doctrines et de standards que sur l’achat de matériel. Ensuite, cette initiative représente aussi une opportunité pour la France de participer à l’élaboration de ces standards, qui pourront aider demain nos industriels à être en phase avec la demande émanant de nos alliés.

Par ailleurs, cette initiative ne relève pas de la logique intégrationniste à laquelle l’OTAN est souvent encline, mais est conçue comme ayant vocation à être conduite avant tout par les Nations et pour les Nations, et elle repose au final sur la volonté de celles-ci de créer et de participer à des projets. Nous restons d’ailleurs vigilants sur le fait que cette initiative ne serve pas à accroître le périmètre du financement commun de l’OTAN.

3) Surtout, nous avons obtenu à Chicago que le lancement de la Smart Defence soit l’occasion de renforcer la coopération dans le domaine capacitaire entre l’OTAN et l’Union européenne, ainsi que la reconnaissance par les Alliés de la nécessité d’un partage des tâches adéquat entre les deux organisations.

Lors du sommet de Chicago, les Alliés ont reconnu qu’il incombait aux Européens de combler les lacunes capacitaires proprement européennes et ont souligné l’importance d’assurer la complémentarité entre les deux initiatives. Celle-ci a ainsi été reconnue dans la déclaration des Chefs d’Etat et gouvernement. Malgré le cadre politique contraint des relations entre les deux organisations, les contacts directs entre le Commandement Allié pour la Transformation et l’Agence européenne de Défense, tous deux dirigés par des Français, ont ainsi permis d’éviter toute duplication avec les projets développés dans le cadre de l’initiative européenne de « Mutualisation et de partage ».

C’est en particulier le cas du projet de développement de capacités de ravitaillement en vol mené par l’Agence européenne de défense, que le communiqué de Chicago salue spécifiquement. Dans un contexte où les Etats-Unis avaient proposé, quelques mois seulement auparavant, que l’OTAN lance un tel projet, cela n’allait pas de soi.

Les Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance ont également, pour la première fois, souligné l’importance d’une industrie européenne de défense forte. On pourrait lire dans cette évolution l’acceptation implicite par les Etats-Unis d’une redistribution plus équitable des retombées industrielles au profit des Européens, en échange d’un meilleur partage du fardeau, comme le défend la France depuis longtemps. Sur ce point, et notamment sur la préservation de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE), il faut cependant noter que nous sommes malheureusement peu soutenus pour l’instant par certains de nos principaux partenaires européens, comme l’Allemagne ou la Grande-Bretagne.

Enfin, certains Alliés, l’Allemagne en particulier, défendent une extension du financement commun de l’OTAN à l’acquisition de nouvelles capacités « possédées et opérées par l’OTAN » (sur le modèle de la force AWACS de l’OTAN).

Nous sommes en désaccord fondamental avec cette vision qui exclut la possibilité de contribuer « en nature » aux capacités de l’Alliance (comme nous le faisons en employant, lorsque nous l’estimons opportun, notre flotte nationale d’AWACS dans les opérations de l’OTAN).

Nous continuons donc à rechercher une meilleure gouvernance du financement commun au service d’une véritable concentration des efforts sur les activités prioritaires pour l’Alliance. Ce n’est pas, du point de vue de la France, le rôle de l’OTAN que de se substituer aux responsabilités des Nations dans l’acquisition et le maintien de leurs capacités (c’est particulièrement vrai dans certains domaines comme la cyber-défense, où nous estimons que l’OTAN n’a pas de rôle à jouer pour la protection des réseaux des Nations).

II - Les perspectives pour le système de défense antimissile de l’OTAN

Lors du Sommet de Chicago, l’Alliance a franchi un cap en déclarant une capacité intérimaire de défense antimissile de territoire. Cette capacité intérimaire constitue une première étape de mise en oeuvre opérationnelle de la défense anti-missile. Le contenu de cette capacité reste très faible à ce stade : elle offre aux pays du sud-est de l’Europe une couverture non permanente et très limitée car les moyens disponibles, américains pour l’essentiel, sont peu nombreux.

Le Président de la République a donné son accord à Chicago à la capacité intérimaire et à la poursuite des travaux pour développer la défense anti-missile territoriale de l’Alliance en échange d’un cadre précis et contraignant pour le développement du système, sur plusieurs points :

1) la défense antimissile de l’OTAN est complémentaire de la dissuasion nucléaire, mais elle ne peut s’y substituer ; il s’agissait d’un point essentiel pour nous depuis plusieurs années, qui avait longtemps été contesté par certains Alliés, l’Allemagne en particulier, et que reconnaissent pour la première fois explicitement les Alliés dans le communiqué du Sommet de Chicago ;

2) le développement du système de défense antimissile de l’OTAN sera fondé sur une évaluation régulière de la menace et adapté en fonction de l’évolution de celle-ci ; le communiqué de Chicago précise ainsi, à notre demande, que « si les efforts internationaux devaient permettre de réduire les menaces qu’engendre la prolifération des missiles balistiques, la défense antimissile de l’OTAN pourra être adaptée en conséquence, et elle le sera » ;

3) l’OTAN se dotera d’une capacité propre de défense antimissile pour permettre à tous les pays alliés d’exercer leur contrôle politique sur cette capacité. Il s’agit en effet d’éviter de dépendre exclusivement des moyens américains, au moins pour le commandement et le contrôle ;

4) les coûts de la mise en place de la défense antimissile doivent être maîtrisés : seuls les systèmes de commandement et de contrôle seront admissibles au financement commun. Les autres contributions (radars et missiles intercepteurs) sont volontaires et seront financées à titre national ; c’est un point réaffirmé à Chicago de manière encore plus explicite qu’au Sommet de Lisbonne, sur lequel nous restons très vigilants à l’OTAN. Je mets en oeuvre une politique de « tolérance zéro » par rapport à toute tentative de remettre en cause ce paramètre fondamental de ce projet.

5) un dialogue doit être engagé avec les Etats tiers, en particulier ceux qui pourraient être affectés par le système de l’OTAN (en cas d’interception au-dessus de leur territoire, par exemple). Une coopération doit en particulier être recherchée avec la Russie, partenaire parfois difficile, mais indispensable de l’Alliance.

C’est dans ce cadre que les travaux de mise en oeuvre d’une défense antimissile de territoire se poursuivent. La prochaine étape importante doit être la déclaration de capacité opérationnelle initiale de la défense antimissile de l’OTAN, dont la date n’est pas encore fixée.

III - Quel bilan et quelles perspectives pour l’engagement de l’OTAN en Afghanistan ?

En Afghanistan, l’année 2012 a été marquée par des progrès sur le terrain, au moins en termes militaires :

La stratégie arrêtée lors du sommet de Lisbonne (novembre 2010) s’est avérée payante. Sur le plan strictement militaire, la capacité de l’insurrection talibane à menacer l’existence même de l’Afghanistan démocratique a reculé, comme le montre la baisse des attaques initiées par l’ennemi. Surtout, le transfert des responsabilités de sécurité aux autorités afghanes a pu se réaliser à mesure que l’armée et la police afghanes remplissaient leurs objectifs tant sur le plan qualitatif que quantitatif. Les ANSF ont atteint la cible des 352 000 hommes. Elles ont conduit plus de 80 % des opérations durant la dernière saison de combat.

Ne soyons pas naïfs, pour autant : l’Afghanistan n’est pas devenu une Suisse d’Asie centrale et les forces afghanes n’ont pas atteint le niveau de cohésion et de développement technologique des armées occidentales, loin de là. Mais, là n’était pas l’objectif. Dans les régions dont nous avions la responsabilité (en Kapisa et en Surobi), nous avons pu constater que les forces nationales afghanes avaient atteint un niveau suffisant pour contenir et combattre les Talibans, sans un soutien massif de la FIAS. A l’échelle du pays, les ANSF seront en mesure de diriger la lutte contre l’insurrection dès le printemps prochain. Elles le feront sans soutien international sur le terrain dès le 1er janvier 2015.

On comprend bien que l’objet de ce renforcement des ANSF n’est pas tant l’éradication de l’insurrection talibane que la mise en place d’institutions sécuritaires aptes à protéger l’Etat et la Constitution afghans ainsi que les valeurs que nous portons avec nos partenaires afghans depuis la chute du régime talibans. Il ne s’agit pas de savoir si au 1er janvier 2015 l’insurrection aura été vaincue, mais si les forces afghanes disposeront de la capacité de combattre ceux qui en feront encore partie de manière efficace sans appui extérieur massif.

Elle a aussi été marquée par des décisions sur l’évolution de la présence internationale :

A Chicago, les Chefs d’Etat et de gouvernement ont pris acte de cette évolution et confirmé que la FIAS arriverait à son terme le 31 décembre 2014. De façon corollaire, de nombreux pays ont pu entamer le redéploiement de leurs troupes. C’est le cas des Etats-Unis qui ont rapatrié au deuxième semestre 2012 les éléments de renfort arrivés sur le théâtre depuis 2010.

Pour la France, constatant le succès de notre mission en Kapisa et en Surobi (transition dans ces deux provinces), le Président de la République a annoncé le redéploiement de notre dispositif, à commencer par nos troupes directement engagées dans les actions de combat dont le retrait s’est achevé en décembre dernier.

Restent sur le théâtre afghan un millier d’hommes pour assurer jusqu’à l’été 2013 la fin de la manoeuvre logistique et environ cinq cents hommes affectés à des tâches de formation ou de soutien aux éléments résiduels de la FIAS (aéroport et hôpital militaires de Kaboul).

En dépit de ces avancées décisives, les défis restent bien sûr nombreux. Et leur nature devient chaque jour plus politique que militaire :

- L’élection présidentielle de 2014 sera un test de la capacité du pays à poursuivre son développement politique,

- Les processus en cours de dialogue et de réconciliation ont connu des développements intéressants (visite au Pakistan du HPC) ; nous avons pu apporter notre contribution (Chantilly) ; mais l’essentiel reste à faire.

- Le soutien aux institutions et à la société afghanes devra se poursuivre. C’est le sens de la décennie de la transformation (2014-2024) annoncée lors de la conférence de Tokyo. Pour notre part, nous y contribuerons à travers notre traité bilatéral d’amitié et de coopération.

Enfin, je n’oublie pas le nécessaire maintien en condition des ANSF pour consolider la stabilité du pays. Ce maintien en condition relève d’abord des Afghans eux-mêmes qui y prendront une part croissante, y compris au plan financier. La communauté internationale apportera un soutien qui lui ira décroissant. Nous y prendrons part à travers la contribution européenne au fonds international de soutien à la police (LOTFA) mais aussi à travers les actions de coopération bilatérales engagées dans le cadre du traité d’amitié et de coopération. Enfin, l’OTAN a pris la décision de déployer une nouvelle mission à partir de 2015. Elle diffèrera de la FIAS par son mandat (formation et conseil, non pas combat) et par son volume (dont le niveau précis n’est pas encore déterminé, mais qui devrait être substantiellement inférieur à celui de la FIAS). Sa planification est en cours.

J’en viens enfin, après ce tour d’horizon des principaux dossiers de l’OTAN, au dernier point de mon intervention :

IV - Comment envisageons-nous dans ce contexte le rôle de l’Alliance et la place de la France en son sein ?

Je rappelle que le concept stratégique, adopté en 2010 au Sommet de Lisbonne, définit trois tâches essentielles de l’OTAN :

1) La première responsabilité de l’Alliance reste bien sûr, la défense collective au titre de l’article 5. Le déploiement des missiles Patriot en Turquie, décidé, avec notre plein soutien, lors de la réunion des ministres des affaires étrangères de l’OTAN le 4 décembre dernier, témoigne, s’il en était besoin, de l’actualité et de la pertinence de notre conception de l’OTAN comme étant avant tout une alliance militaire défensive. La défense collective inclut par ailleurs explicitement—et nous restons vigilants sur ce point—la dissuasion nucléaire. Je ne reviens pas sur la garantie obtenue à Chicago sur le caractère complémentaire et non substituable de défense antimissile à la dissuasion.

2) Deuxième mission, la gestion de crises internationales, lorsque les Alliés l’estiment « possible et nécessaire ». La lassitude de nos opinions publiques, après 11 années d’engagement en Afghanistan, comme les considérations budgétaires, rendent improbable le lancement d’une opération de cette envergure dans les années à venir, mais personne ne sait de quoi l’avenir sera fait.

La France continue, par ailleurs, à se déterminer au cas par cas sur l’opportunité d’une opération de l’OTAN en fonction du cadre qui lui semble le plus approprié : Union européenne, OTAN, ou coalition ad hoc. Nous avons ainsi, notamment, toujours indiqué—et nous avons été écoutés—que l’OTAN n’avait aucun rôle à jouer dans la résolution de la crise malienne.

Troisième et dernière tâche de l’OTAN, la « sécurité coopérative », c’est-à-dire la politique de partenariats, sur laquelle je ne m’étends pas faute de temps.

S’agissant, simplement, du partenariat OTAN-UE, au-delà de la coopération opérationnelle sur les théâtres où l’OTAN et l’UE sont engagées côte à côte (Corne de l’Afrique, Afghanistan, Kosovo), et sans revenir sur la coopération dans le domaine capacitaire, nous nous employons à entretenir et dans la mesure du possible renforcer le dialogue politique entre les deux organisations, qui n’est pas à la hauteur des attentes de la plupart des pays alliés et des Etats membres (les raisons en sont connues : le différend turco-chypriote et difficultés de la relation UE-Turquie...).

Cette vision du rôle de l’OTAN, que nous avons contribué à définir en 2010, reste de notre point de vue pertinente, avec les caveats que je viens de décrire. Dans ce cadre, la France est au sein de l’Alliance un allié fiable et solidaire, essentiel à la bonne mise en oeuvre des missions de l’OTAN, mais autonome. A cet égard, je rejoins les conclusions du rapport Védrine, qui soulignait l’importance d’éviter toute « banalisation » de la posture de la France à l’OTAN. Celle-ci nous permet en effet à la fois de faire valoir nos intérêts, de conserver une voix originale et d’être une force de proposition au sein de l’OTAN.

Je résumerai pour finir notre conception en citant la récente tribune du Ministre des Affaires étrangères dans le New York Times, qui me semble bien décrire notre position dans l’Alliance : nous exerçons notre « responsabilité de membre fondateur, engagé au service de valeurs communes, mais qui n’hésite pas, si nécessaire, à faire valoir loyalement ses différences ».

Je vous remercie, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, et je suis à votre entière disposition pour répondre aux questions que vous pourriez avoir.

A l’issue de cette intervention, un débat s’est engagé au sein de la commission.

Mme Nathalie Goulet. - J’ai deux questions à vous poser, l’une concernant la coopération avec les pays du Golfe, l’autre concernant le Caucase.

Tout d’abord, je souhaiterais avoir des précisions concernant la coopération de l’OTAN avec les pays du Golfe, notamment dans le cadre de l’initiative de coopération d’Istanbul, qui me paraît très importante compte tenu des enjeux de cette zone stratégique.

Je voudrais également vous interroger au sujet du Caucase. Je reviens d’un déplacement en Géorgie, où j’ai eu plusieurs entretiens avec les nouveaux dirigeants, qui me semblent partagés entre leur volonté de poursuivre leur rapprochement avec l’Union européenne et l’OTAN, et l’idée d’un rapprochement avec la Russie.

M. Jacques Gautier. - Je vous remercie, Monsieur l’Ambassadeur, de votre disponibilité à l’égard de la Haute assemblée et pour ce tour d’horizon très complet des principaux dossiers discutés au sein de l’OTAN.

A l’initiative du président M. Jean-Louis Carrère, notre commission vient de décider la mise en place d’un groupe de travail consacré à l’Europe de la défense. Or, lorsqu’on souhaite se pencher sur l’Europe de la défense ou la défense de l’Europe, il est difficile de faire abstraction de l’OTAN, qui reste aux yeux de beaucoup de nos partenaires européens, notamment allemands, le fondement de la défense du continent européen. Dans ce contexte, la nouvelle stratégie américaine de rééquilibrage vers la zone Asie Pacifique n’offre-t-elle pas une réelle opportunité pour favoriser l’émergence, sinon d’un « pôle européen », du moins une certaine « européanisation » au sein de l’OTAN, qui pourrait être portée par la France et le Royaume-Uni ?

Concernant le système de défense anti-missiles, dont vous avez rappelé les conditions, notamment en ce qui concerne le centre de commandement et de contrôle, et qui, comme vous l’avez souligné, présente des enjeux non négligeables pour nos industriels, je crains que, à la lumière des réflexions de la commission chargée d’élaborer le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et des contraintes budgétaires actuelles, nous ne soyons pas en mesure d’apporter une contribution, qu’il s’agisse du système d’alerte avancée, du radar de très longue portée ou des intercepteurs, ce qui ferait du système de défense anti-missiles un système entièrement américain. Dans ces conditions, comment les Européens pourraient-ils prétendre jouer tout leur rôle au sein du centre de commandement et de contrôle ?

M. André Dulait. - A Lisbonne, l’Alliance a fixé des objectifs de réforme ambitieux. Il s’agissait de réduire de 35 % les effectifs de la structure de commandement, qui comptait 13 000 hommes, et de regrouper en 3 entités les 14 agences de l’OTAN, qui emploient 8 000 personnes. Enfin, il a paru nécessaire de remettre à plat la gouvernance financière de l’OTAN, pour éviter les dérives constatées ces dernières années sur les programmes d’investissement.

Pouvez-vous nous dire où nous en sommes dans la mise en oeuvre de ces réformes ? Où en est-on de l’allègement de la structure de commandement et de la réforme des agences ? Les objectifs fixés en matière de réduction des effectifs et de réduction des coûts ont-ils été respectés ?

Au moment où nos pays font face à de fortes contraintes budgétaires, il me paraît indispensable de réduire les dépenses bureaucratiques afin de les réorienter sur nos véritables besoins de défense. C’est sur cette réforme que l’Alliance joue sa crédibilité politique, militaire et aux yeux de l’opinion publique.

Son Exc. M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord. - Le Dialogue méditerranéen et l’Initiative de coopération d’Istanbul qui structure le dialogue politique et la coopération pratique entre l’OTAN et quatre pays du Golfe à savoir le Bahreïn, les Emirats arabes unis, le Koweït et le Qatar, constituent deux cadres de partenariats importants pour l’Alliance. On l’a vu notamment en 2011 dans le cadre de l’Opération « Protecteur unifié » en Libye au cours de laquelle la contribution du Qatar, des Emirats arabes unis, du Maroc et de la Jordanie s’est révélée déterminante.

S’agissant du Dialogue méditerranéen, qui je le rappelle, regroupe actuellement six pays arabes (l’Algérie, l’Egypte, la Jordanie, la Mauritanie, le Maroc et la Tunisie) et Israël, l’Alliance travaille actuellement en collaboration avec ces sept pays, à la rédaction d’une déclaration politique qui servirait de cadre à ce partenariat. Ce travail se heurte toutefois à un certain nombre de difficultés politiques qui découlent des divergences de positions de ces pays sur le conflit israélo-palestinien/israélo-arabe et sur le différend bilatéral turco-israélien.

En ce qui concerne l’initiative de coopération d’Istanbul, le dialogue politique et la coopération pratique avec ces quatre pays du Golfe continuent de se développer de façon satisfaisante à nos yeux. Le Koweït a d’ailleurs proposé récemment de créer sur son territoire un centre d’excellence de l’ICI et cette proposition a été accueillie positivement par les vingt-huit pays de l’Alliance.

Ces pays ont toutefois exprimé un certain nombre d’attentes vis-à-vis de l’OTAN, en particulier en matière de garantie de sécurité, que nous estimons que l’OTAN n’est pas à même de satisfaire. Si nous comprenons les inquiétudes des pays du Golfe vis-à-vis de l’Iran, l’OTAN n’est pas en mesure d’accorder, explicitement ou implicitement d’ailleurs, des garanties de sécurité collective à des pays qui ne sont pas membres de l’Alliance. Accéder à une telle demande reviendrait par ailleurs à créer un précédent qui pourrait conduire d’autres pays partenaires de l’OTAN à exprimer des demandes similaires, impossibles à satisfaire. Ce sont, en revanche, des alliés à titre individuel, comme par exemple les Etats-Unis, le Royaume-Uni ou la France qui peuvent nouer des partenariats de défense forts et prendre des engagements clairs. Je pense que nos alliés du Golfe le savent bien, d’ailleurs.

La Géorgie a fait d’importants progrès en matière de démocratie, comme en témoigne la récente alternance pacifique, après une campagne pour les élections législatives pourtant marquée par une rhétorique très agressive et des allégations de fraude ou d’intimidation de part et d’autre ; des réformes restent bien sûr à mener pour consolider les acquis démocratiques et l’Etat de droit, notamment au regard des inquiétudes concernant les poursuites judiciaires engagées contre les anciens dirigeants. Les chefs d’Etat et de gouvernement des Alliés ont, à plusieurs reprises, affirmé que la Géorgie avait vocation à adhérer à terme à l’Alliance, et la France assume pleinement cette décision. Pour autant, nous estimons que certaines questions doivent être résolues avant que la Géorgie ne soit prête à rejoindre le Plan d’action pour l’adhésion, et l’OTAN à plus forte raison. Le nouveau gouvernement s’inscrit à cet égard dans la continuité du précédent en matière d’orientations euro-atlantiques, et a par ailleurs annoncé son intention d’établir un dialogue constructif avec la Russie, le nouveau Premier ministre ayant nommé à cet effet un représentant spécial pour les relations avec Moscou. Nous nous félicitons bien entendu de ces évolutions.

S’agissant de l’Europe de la défense, et au-delà des querelles sémantiques sur le point de savoir s’il faut parler de « l’Europe de la défense », de la « défense européenne » ou d’un « pilier » européen au sein de l’OTAN, il faut bien admettre que, pour la majorité, si ce n’est la totalité de nos partenaires européens, la défense, en Europe, c’est d’abord l’affaire de l’OTAN. Nous ne partageons pas cette vision mais, sauf à vouloir faire l’Europe de la défense à nous seuls, nous devons bien prendre en compte ce constat, non pas pour l’accepter mais pour en tenir compte, car nous n’arriverons pas à faire l’Europe de la défense sans nos partenaires européens.

Face à ce constat, comment la France peut-elle jouer un rôle moteur en faveur de l’Europe de la défense auprès de ses partenaires ?

Il me semble que nous devrions avant tout nous montrer pragmatiques. Je suis frappé, en effet, par le fait que, lorsque nous mettons en avant des arguments pragmatiques, tels que la crainte d’une duplication en matière capacitaire entre l’Union européenne et l’OTAN, par exemple en ce qui concerne les projets lancés dans le cadre de l’initiative « partage et mutualisation » sous l’égide de l’Agence européenne de défense et ceux lancés dans le cadre de la « Smart Defence » de l’OTAN, nous arrivons à convaincre nos partenaires de renforcer les relations et la coopération entre l’OTAN et l’Union européenne.

Nous ne devons pas renoncer, pour autant, à avoir une vision car il y a une différence fondamentale entre l’Europe de la défense et des Européens qui exercent davantage de responsabilités au sein de l’OTAN. Seule l’Union européenne est en mesure d’offrir un cadre aux Européens pour définir des intérêts communs, puis à décider et lancer des opérations qui répondraient à ces intérêts. Je pense, en effet, que nous assisterons, de plus en plus à l’avenir, à des situations où les Etats-Unis n’auront pas le même ordre de priorités que les Européens, et qu’ils seront réticents à engager l’OTAN dans une opération. Dans ce type de situation, les Européens doivent avoir la capacité de mener des opérations dans le cadre de l’Union européenne, car sinon l’Europe sera condamnée à rester passive et inactive face à une situation de crise qui menace directement ses intérêts. De surcroît, pour la France, la défense reste une dimension essentielle de la construction européenne, une condition de l’Europe politique. Cela répond aussi à notre intérêt. Et, pour promouvoir cette Europe de la défense, le Royaume-Uni me paraît être un partenaire naturel, compte tenu de ses capacités militaires. Certes, il ne faut pas sous-estimer les difficultés et les réticences britanniques à l’égard de l’Union européenne, en particulier sur les questions de défense. Mais, les Britanniques se rendent compte aussi qu’ils ne pourront pas toujours compter sur le soutien indéfectible des Etats-Unis aux européens et ils gardent sans doute en mémoire les cas passés où les soldats européens se sont retrouvés seuls sur le terrain, à l’image de la Bosnie, ou des situations où les Européens se sont trouvés en première ligne, comme lors de l’intervention en Libye. Cette prise de conscience peut favoriser une plus grande responsabilité des européens sur les questions de défense. Mais ce n’est pas un jeu à somme nulle. Je pense que plus les Européens assument leurs responsabilités, plus la relation transatlantique sera équilibrée, plus elle sera donc viable et durable.

Afficher l’ambition de constituer un « pilier » européen au sein de l’OTAN me paraît, personnellement, comporter plus d’inconvénients que d’avantages. Cela serait à la fois trop et pas assez. Cette expression peut apparaître comme trop institutionnelle et pas assez opérationnelle. Elle est vue par les américains comme une provocation dès lors qu’elle est formalisée, et donc il est très difficile de susciter l’adhésion de nos partenaires européens. Cela ne veut pas dire qu’il ne faille pas poursuivre et même développer la concertation informelle entre les européens au sein de l’OTAN. Cela aide à ce qu’ils prennent davantage leurs responsabilités, tant au sein de l’OTAN que de l’Union européenne sur les questions de défense.

Concernant la défense anti-missiles et l’éventuelle contribution française, il appartient au pouvoir politique d’effectuer les arbitrages nécessaires. Je peux toutefois vous confirmer que notre capacité à déployer des systèmes d’alerte avancée sera décisive, d’abord du point de vue de nos besoins nationaux, qu’il s’agisse de la dissuasion ou du renseignement, mais aussi du point de vue des moyens et de notre place au sein du futur système de défense anti-missiles de l’OTAN. J’espère donc que le déploiement du système d’alerte avancée, qu’il s’agisse du satellite d’alerte avancée ou du radar très longue portée, seront confirmés par le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et par la future loi de programmation militaire. Je suis plus dubitatif en ce qui concerne les intercepteurs au regard des coûts, de la difficulté à dégager les ressources nécessaires et parce que les intercepteurs ne serviraient par définition qu’à la défense anti-missiles, à la différence des moyens d’alerte avancée. Certes, on ne peut exclure la possibilité que l’essentiel des intercepteurs et des moyens d’alerte soient américains. Mais, concernant le système de contrôle et de commandement, les décisions prises lors du Sommet de Chicago préservent le choix fait en faveur du consortium formé par Thalès et Raytheon Systems. Notre préoccupation est de nous assurer que ce consortium respecte le cahier des charges, qu’il tienne les délais et ne dépasse pas les financements prévus, car cela présente pour nous un enjeu industriel, mais aussi un enjeu politique et de crédibilité.

Comme vous l’avez souligné, lors du sommet de Lisbonne, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance ont marqué leur souhait d’engager un processus de réforme dans plusieurs domaines, notamment pour réduire l’empreinte de la structure de commandement intégré et rationaliser le fonctionnement des agences de l’OTAN. La France a joué et continue de jouer un rôle moteur, avec d’autres pays engagés dans cette même dynamique (Royaume-Uni, Canada, Pays-Bas par exemple), pour que l’Organisation se réforme en profondeur. De ce point de vue, notre retour au sein du commandement militaire intégré a été bénéfique.

L’impératif actuel est de s’assurer de la bonne mise en oeuvre des décisions prises. Alors que la France prend à sa charge un peu plus de 11 % du budget de l’Alliance, nous poursuivons nos efforts afin que la réforme se traduise concrètement par des gains en termes d’efficacité et de réduction des coûts. Nous nous assurons que les ambassadeurs puissent régulièrement constater les progrès accomplis, ou souligner leur absence.

La nouvelle structure de commandement, décidée en juin 2011, est effective depuis le 1er décembre 2012 et sera complètement opérationnelle en décembre 2015. Cette structure, plus compacte que la précédente, est davantage articulée avec les états-majors nationaux. La chaîne de commandement pour les opérations comptera désormais un état-major stratégique, SHAPE, auquel seront subordonnés seulement deux états-majors interarmées, à Naples et à Brunssum, et seulement trois commandements spécialisés respectivement dans les domaines maritime, aérien et terrestre. Le commandement stratégique pour la Transformation (ACT) garde quant à lui la plénitude de ses attributions. Nous passerons ainsi de quelque 13 000 hommes à 8 900, voire moins.

Notre vigilance reste de mise pour que les objectifs de réduction d’effectifs se concrétisent, notamment en termes de contributions nationales, et que les nations honorent bien les postes subalternes qu’elles doivent remplir en fonction du nombre d’officiers généraux dont elles disposent dans la structure. Surtout, nous restons vigilants sur les économies à obtenir. Il existe, en effet, une tentation au sein de la structure, de compenser la diminution des effectifs par le recours à l’externalisation, avec des consultants, ce qui pourrait aboutir à une augmentation des coûts, qui serait inacceptable à nos yeux.

Dans le cadre de la réforme des agences, trois agences - Soutien, Acquisition, Communication et information - ont été mises sur pieds le 1er juillet dernier pour prendre la succession des quatorze entités existantes. Notre objectif est d’améliorer la gouvernance des agences, en laissant davantage de marges de manoeuvre à leurs directeurs généraux, tout en renforçant le contrôle des Nations, chargées de donner les grandes orientations et enfin de parvenir à des gains financiers de l’ordre de 20 %. En l’absence de candidat retenu pour le poste de direction de l’agence Acquisition, le directeur général de l’agence Soutien l’occupe à titre intérimaire. La question d’une fusion de ces deux agences est d’ores et déjà envisagée.

M. Jacques Berthou. - Je voudrais revenir sur le retrait des forces combattantes françaises d’Afghanistan. Ce retrait a-t-il eu des conséquences sur notre place au sein de l’OTAN et quelles ont été les réactions de nos alliés ?

Mme Leila Aïchi. - Je m’interroge sur le rôle actuel et l’avenir de l’OTAN à la lumière notamment de la nouvelle stratégie américaine de rééquilibrage vers la zone Asie Pacifique. L’OTAN vous semble-t-elle toujours garder sa pertinence aujourd’hui ? Faut-il revoir ses missions et son fonctionnement, voire supprimer cette organisation ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - La représentation permanente de la France auprès de l’OTAN constitue un élément déterminant de notre influence au sein de l’Alliance atlantique. Or, comme nous pouvons le constater lors des déplacements à Bruxelles dans le cadre de l’assemblée parlementaire de l’OTAN, les effectifs de notre représentation restent sous-dimensionnés, notamment par rapport à ceux de nos principaux partenaires européens. Je rappelle que les effectifs de la représentation française auprès de l’OTAN sont inférieurs de moitié à ceux de la représentation britannique, d’un tiers à ceux de la représentation de l’Allemagne et qu’ils sont du même ordre que ceux de la représentation des Pays-Bas. Dans ce contexte, malgré la qualité des femmes et des hommes qui travaillent, sous votre autorité, au sein de la représentation permanente, avez-vous réellement les moyens de mener une politique d’influence ? Plus généralement, à la lumière du rapport de M. Hubert Védrine, avez-vous le sentiment que nous avons à Paris une réelle vision stratégique de l’OTAN ?

M. Jacques Gautier. - Je souhaiterais avoir des précisions au sujet de la force de réaction de l’OTAN (NRF), qui me semble présenter une importance particulière pour le format de nos forces, notamment dans le cadre des réflexions actuelles de la commission chargée d’élaborer le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Or, il semblerait que certains pays européens soient favorables à l’idée d’une réduction du format de cette force, pour des raisons essentiellement budgétaires.

Son Exc. M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord. - Le retrait des forces combattantes françaises d’Afghanistan au cours de l’année 2012 n’a pas suscité de tensions avec nos alliés, en particulier grâce à la manière dont le Président de la République a traité ce sujet, notamment lors de son entretien avec le Président Barack Obama juste avant le Sommet de Chicago. Les contacts pris avec nos alliés, notamment par le ministre de la défense et ses conseillers, ont également permis d’aplanir d’éventuelles réactions. Enfin, nous avons communiqué très tôt à l’OTAN et à nos alliés notre plan de retrait, si bien que personne n’a été pris au dépourvu. Sur le terrain, les choses se passent également très bien, tant du point de vue de nos relations avec les Afghans, qu’avec nos alliés ou les pays de la région. Du point de vue des équipements, environ 62 % ont été rapatriés fin décembre, et l’ensemble du matériel devrait avoir été rapatrié avant l’été.

A quoi sert l’OTAN ? Il existe presque autant de réponses à cette question que de pays alliés.

A nos yeux, l’OTAN présente surtout l’avantage de servir de « boite à outil » pour intervenir avec nos alliés lors d’opérations de gestion de crise, comme nous avons pu le constater lors de l’opération en Libye. La « machinerie » de l’OTAN, pour reprendre la formule du Premier ministre britannique, c’est-à-dire la possibilité de recourir aux structures de commandements intégrés, représente pour nous une réelle utilité.

Compte tenu de notre histoire, de notre doctrine et de nos capacités propres, en particulier du rôle de la dissuasion, nous ne comptons pas sur l’OTAN pour la protection de notre territoire. Cela ne veut pas dire pour autant que nous ne sommes pas pleinement solidaires de nos alliés, et nous contribuons à la défense collective de l’Alliance.

A notre sens, la nouvelle stratégie américaine de rééquilibrage vers la zone Asie Pacifique représente une réelle opportunité pour un partage plus équitable des responsabilités entre américains et européens, qui elle-même est nécessaire, comme je l’ai indiqué, à l’avenir de l’OTAN. Cette vision n’est cependant pas partagée par tous nos partenaires européens, et certains, pour des raisons qui tiennent à leur histoire et à la géographie, s’inquiètent de cette nouvelle stratégie américaine et craignent comme un abandon un éventuel désengagement américain du continent européen. On peut cependant penser que c’est davantage l’écart croissant entre l’effort de défense des Etats-Unis et celui des Européens qui risque de menacer l’OTAN et la garantie américaine, compte tenu des critiques croissantes au sein de la classe politique et de l’opinion américaine, le contribuable américain n’acceptant plus de payer pour assurer la défense des Européens.

A cet égard, il est intéressant d’entretenir un dialogue étroit avec des pays comme la Pologne, qui, comme nous d’ailleurs, est très attaché à l’OTAN et à la relation transatlantique, tout en jouant un rôle très important et constructif pour l’Europe de la défense.

S’agissant, Monsieur le Président, des effectifs de la représentation permanente de la France auprès de l’OTAN, il est vrai que le plein retour de la France au sein du commandement militaire intégré et des structures et organes de l’OTAN ne s’est traduit que par la création d’un seul poste de diplomate supplémentaire. Je peux compter sur une équipe de collaborateurs - diplomates, militaires ou ingénieurs de l’armement - de remarquable qualité, mais je ne vous cacherai pas qu’ils doivent faire face à une charge de travail considérable, assimilable à une forme de sacerdoce, et qu’une augmentation de nos effectifs nous permettrait d’être encore davantage présents et actifs, et donc de renforcer notre place et notre influence au sein de l’OTAN. Je sais cependant quelles sont les contraintes qui pèsent sur ces décisions.

La force de réaction de l’OTAN (NRF) joue un rôle très important qui est appelé à se renforcer avec le retrait d’Afghanistan. L’opération en Afghanistan avait permis de renforcer sur le terrain l’interopérabilité entre les différents contingents. Dans l’avenir immédiat, c’est la force de réaction de l’OTAN qui devrait permettre de conserver cette interopérabilité. C’est le souhait partagé du Secrétaire Général de l’OTAN, des Américains, des Britanniques, de la France et d’autres. C’est l’un des sujets qui sera traité par la prochaine réunion ministérielle.

Enfin, au-delà des contingences quotidiennes, comment définir une vision française de l’OTAN, une vision de la France pour l’OTAN ?

Une richesse sur laquelle nous appuyer est notre capacité à sortir d’une vision repliée sur nous-mêmes, à avoir un dialogue constant avec nos partenaires, mais aussi avec le Parlement, les « think tanks », et à mener des exercices de réflexion, tels que ceux menés au sein de la commission chargée d’élaborer le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Source : Sénat

Dernière modification : 10/04/2013

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